对公安机关责令具结悔过的决定不服的，能否提起行政诉讼？

【案情】 韩某于2001年5月到某歌舞厅嫖娼。2002年1月，韩某的违法行为被公安机关发现。公安机关依据《治安管理处罚条例》第30条第1款的规定，对韩某作出了治安拘留 7天的行政处罚。韩某不服，向上级公安机关提出申诉。上级公安机关认为，韩某的违反治安管理行为已经超过了6个月的追究时效，按照《治安管理处罚条例》第18条的规定，不应当再给予处罚。上级公安机关作出裁决：撤销原公安机关作出的治安拘留7天的处罚决定，责令韩某具结悔过。韩某以其行为已过法定追究时效，不应再受处罚为由，向当地人民法院提起行政诉讼，请求撤销公安机关违反法律规定作出的责令其具结悔过的行为。公安机关则认为，责令具结悔过不属于治安管理处罚，法院不应受理此案。

【焦点】 本案争议的焦点是对公安机关责令具结悔过的决定不服的，能否提起行政诉讼？对此，有两种不同的意见： 一种意见认为，《治安管理处罚条例》第6条明确指出，对违反治安管理行为的处罚分为警告、罚款、拘留三种。第39条规定：只有被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人，才可以提出申诉和提起诉讼。韩某不服原公安机关对其嫖娼的违法行为作出的治安拘留7天的行政处罚，向上级公安机关提出申诉。上级公安机关认为其违法行为已过追究时效，不应再受治安处罚，撤销了原公安机关作出的处罚决定，改为责令其具结悔过，原公安机关作出的治安处罚的行政行为已经消失；上级公安机关作出的责令其具结悔过的决定，不属于治安管理处罚的范围。因此，韩某不能再以不服该处罚为由，向人民法院提起行政诉讼，即使起诉，人民法院也不应当受理。 另一种意见认为，具结悔过是公安机关作出的行政行为，而且是具体行政行为。按照《行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）的规定，公民对行政机关作出的行政行为不服的，提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围。韩某不服公安机关作出的责令具结悔过的行政行为，有权提起行政诉讼，人民法院应当予以受理。

【评析】 《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《解释》第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”从上述法律规定中可以看出，《行政诉讼法》和《解释》对行政诉讼标的的表述有所不同，分别为“行政行为”和“具体行政行为”。所谓行政行为，“是指行政主体为实现国家行政管理目的，行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义。产生法律效果的行为。”行政行为具有以下几个法律特征：（1）行政行为是行政主体所实施的行为。行政行为是实施行政管理的活动，而行政主体是国家行政管理的主体，因此，只有行政主体的行  为才能是行政行为，即行为的主体只能是行政主体，其他主体如政党、国家立法机关、国家司法机关、群众团体、公民等的行为都不能是行政行为，也不可能具有行政行为的性质。（2）行政行为是行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为。这是行政行为在法律属性上的特征。国家因管理的需要，以法律的形式赋予了行政主体特定的职权和职责。行政行为就是行政主体实现这种特定的权力和义务的方式。行政主体除了行政行为之外，还可能作出其他的行为，如民事法律行为或者非法律的行为等等，但这些行为都与行政职权、职责无关。这一特征使行政行为与行政主体的其他各种行为都区别开来。（3）行政行为是能产生法律效果的行为。这是行政行为在法律后果上的特征。行政行为是一种行使行政职权和履行行政职责的法律行为，行政主体通过这种行为将设定或者产生、变更、消灭一定的行政法律关系，如行政主体行使行政职权并让相对一方履行义务，或行政主体履行职责而使相对一方行使权利等等，这就是行政行为所具有的特定的行政法效果。它能够影响和制约相对人一方的权利义务，而且由于行政行为通常是行政职权——即具有强制力的国家权力的运用，这种法律效果的形成往往就具有行政主体的单方强制性，一旦行政主体运用职权作出行政行为，相对一方就不得不被迫接受，从而使自己的权利义务受到制约。 结合以上分析可以看出，公安机关作出的责令具结悔过的行政处罚属于行政行为，而且是具体的行政行为。具体行政行为，根据最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第1条的规定，是指“国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”责令具结悔过的行政处罚具有以下特点：（1）它是公安机关在治安管理活动中行使职权的行为；（2）它是公安机关作出的能够对治安管理相对人产生有关权利和义务影响的单方行为。这种行为一经作出即具有法律的强制力，非以法律的原因并经过法定的程序，不能停止它的执行，有关当事人必须遵守和服从；（3）它是公安机关针对特定的人，就特定的具体事项所采取的治安管理措施。由此可见，责令具结悔过的行政行为符合行政行为和具体行政行为的特征。《解释》第1条第2款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（1）行政诉讼法第12条规定的行为；（2）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（4）不具有强制力的行政指导行为；（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（6）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”具结悔过的行政行为不属于上述任何一种排除在行政诉讼受案范围之外的行政行为。因此，根据《行政诉讼法》和《解释》的规定，行政相对人对具结悔过的行政行为不服的，有权提起行政诉讼，人民法院应当受理。本案中，人民法院应当受理韩某的起诉。 其次，从保护当事人合法权益的角度分析，责令具结悔过涉及当事人的权利义务，当事人理应享有诉权。责令具结悔过的行政处罚虽然不涉及当事人的生命健康、人身自由、婚姻自主等人身权利，也不产生撤销或者限制权利的法律后果，但由于它是一种影响相对人声誉的处理形式，对相对人的名誉权无疑要产生一定的消极影响。它是以确认相对人实施了违反治安管理行为为前提，并要强制相对人写出承认错误，保证不得再犯的悔过书，这样既可能降低对相对人思想品质、道德操行、生活作风的社会评价，也可能在职务提拔、工作调动、婚姻家庭关系等方面，给相对人造成不利影响。而名誉权属于“其他人身权”的范畴，依照《行政诉讼法》第11条第1款第8项的规定，公民认为行政机关侵犯其他人身权而提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当受理。 再次，从《治安管理处罚条例》规定的角度看，上级公安机关撤销原处罚决定后，当事人不服的，依法有权提起行政诉讼。上级公安机关作出的裁决本身就是一种行政行为，而且是一种具体行政行为，它不仅对原被处罚人是否违法作出了裁定，而且对申诉人的要求作出了回答。根据《治安管理处罚条例》第39条的规定，被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服上级公安机关裁决的，可以在接到通知后5日内向当地人民法院提起诉讼。在这里，不论裁决的内容如何，只要当事人对裁决不服，即可向人民法院提起行政诉讼。 本案中，上级公安机关撤销原公安机关对韩某“治安拘留7天”行政处罚的理由是：韩某的违法行为已经超过60天的追究时效，不应再受治安处罚。韩某不服上级公安机关的具结悔过的裁决，提起行政诉讼的理由也是其违法行为超过了追究时效，公安机关再责令其具结悔过，违反《治安管理处罚条例》的规定。这里需要解决的是对已经超过了追究时效的违反治安管理行为，责令当事人具结悔过是否合法。所谓追究时效，是指依照法律规定对违反治安管理的人给予行政处罚的有效期限。《治安管理处罚条例》第18条规定：“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。前款期限从违反治安管理行为发生之日起计算，违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”该条规定的含义是：违反治安管理的行为人没有在法定期间内受到追究，对该违法行为的处罚权因逾期不行使而丧失效力，即使该违法行为达到了应受处罚的严重程度，也不能再给予处罚。法律之所以要作出追究时效的规定，是从违反治安管理行为的性质和目的来考虑的。由于违反治安管理行为情节较轻，属于一般违法行为，有些人的违反治安管理行为，在法定追究时效内没有被公安机关发现，行为人可能已经悔改而遵纪守法。同时，违法事实经过一定时间之后，就会时过境迁，造成证据的灭失，即使耗费大量的人力、财力和时间，案件事实仍然难以查清，不易做到准确无误。如果无期限地追究过去的违反治安管理行为，就会失去处罚的意义，而且势必影响对现行的违反治安管理行为的追究和处理。但已经超过追究时效的违反治安管理行为，公安机关是可以给予行为人责令具结悔过处理的。因为，第一，责令具结悔过不在治安管理处罚的种类之列。根据《治安管理处罚条例》第6条的规定，治安管理处罚只有警告、罚款、拘留三种，不包括具结悔过。第二，责令具结悔过不具有处罚的性质和作用。它与治安管理处罚的主要区别有三点：一是治安管理处罚具有制裁性，适用的目的是惩戒违法行为的实施者；责令具结悔过则只有教育性，适用的目的是为了分清是非，明确责任，教育违法者和了结案件。二是适用的对象不同，在《治安管理处罚条例》第30条对卖淫、嫖娼等违反治安管理行为规定的四种处理方法中，责令具结悔过是最轻的一种，它主要适用于偶犯、初犯或者情节特别轻微、愿意悔改的违法者。三是治安管理处罚具有累进性，即公安机关将被处罚人的违法事实和所受的处罚记录在案，若被处罚人再次实施此类违法行为，将视为屡教不改，予以从重处罚；而责令具结悔过不具有这一特点。 综上所述，责令具结悔过不属于治安管理处罚的范畴，不受治安管理处罚追究时效的限制。公安机关对超过追究时效的违反治安管理行为，责令行为人具结悔过并无不当。韩某的诉讼请求不应当支持。也就是说，在本案中，韩某有起诉权，但没有胜诉权。     来源：《以案说法行政侵权案例》